Ángel Pareja Mayordomo.- Las recientes sentencias judiciales que obligaban al Consistorio de Ciudad Real a reparar las resoluciones adoptadas en su día respecto a los extrabajadores de la televisión municipal han provocado una controversia absolutamente necesaria. Naturalmente, cualquier perspectiva de análisis puede enriquecer el debate, pero un punto de vista exclusivamente jurídico sobre la cuestión nos puede hacer perder una perspectiva más general.
Lo que pretende el actual equipo de gobierno de Ciudad Real es incorporar al sector público algunos elementos organizativos del sector privado que puedan ser ventajosos en su gestión mediante la creación de la empresa municipal de servicios EMUSER. De entrada, hay que decir que no será fácil. La convivencia entre un modelo burocrático administrativista tradicional, como es el de nuestra corporación local, y un sistema próximo a la gestión, lleva asociados numerosos inconvenientes.
Un poco de teoría.
El debate sobre la intervención pública en la economía, que gira en torno al tipo de respuesta que ha de darse a la receta económica de crecimiento y bienestar social, parece lejos de cerrarse. Se trata de una disyuntiva clásica, referida a la elección social entre equidad y eficiencia, y sigue siendo el núcleo de las discrepancias en relación a las políticas públicas. El reto fundamental consiste en encontrar una solución que permita al sector público alcanzar sus objetivos evitando o mitigando en lo posible los efectos perniciosos en el conjunto de la economía.
Se trataría de encontrar una solución que combine objetivos de equidad y asignativos, los primeros demandan soluciones a problemas urgentes surgidos del cambio económico, tales como la inmigración, la marginalidad, el desempleo estructural o la necesidad de dar una cobertura social mínima a amplias capas sociales incapaces de adaptarse al cambio de ritmo social y tecnológico actual. Los objetivos asignativos se refieren a una aplicación de los recursos económicos que confluyan de forma eficiente en el apoyo de todos los procesos económicos asegurando la competencia y fomentando la productividad.
La respuesta que permita conciliar esos objetivos aparentemente incompatibles; eficiencia y equidad, debe encontrarse como señala Stiglitz y muchos otros economistas, en el ámbito microeconómico del sector público, es decir, en su comportamiento organizativo, porque los problemas de eficiencia organizativa son inherentes a la noción misma de organización y por tanto independientes de su titularidad pública o privada.
¿Cuáles serían esos problemas?
Algunos problemas, que yo designaría de carácter institucional, los hemos visto recientemente. Los informes de interventores, secretarios y otros funcionarios relevantes, no solo en Ciudad Real, provocan la ralentización de muchos procesos que podrían y deberían contribuir a la modernización de unas administraciones públicas que han llegado a un punto de obsolescencia insoportable. Como en el modelo burocrático el control de legalidad es ex ante, la responsabilidad de actuación subsiguiente se diluye. Para la estructura política la responsabilidad se limita a tener asegurado dicho control de legalidad y en cuanto que no existe necesidad de explicar las consecuencias en otros términos, todo quedaría reducido a un debate ambiguo en un terreno político donde los resultados económicos tendrían una importancia menor. Esto lo hemos visto en infinidad de ocasiones.
En las antípodas del control de legalidad está el control de las actividades. Son los gestores quienes ostentan el control real desde el inicio de las mismas hasta la obtención de resultados. Se trata de un conflicto entre autoridad real y autoridad formal. Pero todos sabemos que los aspectos formales interesan considerablemente, desde el punto de vista del reconocimiento institucional, a los responsables políticos. Por tanto, mi pregunta se referiría a si la corporación municipal lo tiene claro y ha decidido avanzar sin ataduras y sin miedos por la senda de los modelos de gestión a través de EMUSER.
Otro problema al que habría que referirse es la gestión de personal. Daría para muchos artículos esta cuestión. De nuevo, hay que mencionar que los modelos burocrático-tradicionales en el sector público son de tipo garantista, no valoran esfuerzos y generan incentivos de baja potencia al no conectar tareas realizadas y retribuciones. Simplemente recordar lo obvio, que el sector público se muestra incapaz de aprovechar la ventaja de una relación laboral a largo plazo de sus empleados, de carácter casi vitalicio. No hay gestión del conocimiento que permita ajustar la formación a la especificidad de las tareas.
Respecto a la gestión financiera, de nuevo la legalidad va a condicionar la gestión de los recursos a través de la Ley General Presupuestaria y las innumerables normas de contención del gasto que han aparecido en los últimos años. Para sortear todas esas restricciones, la remunicipalización de servicios, mediante la fórmula de empresa pública debería contar con una estructura organizativa más orientada a la gestión, con esquemas organizativos que procurasen, o al menos facilitasen, una cierta libertad asignativa, una buena dosis de descentralización en la toma de decisiones.
¿Descartamos la contratación externa de los servicios, por qué?
Recordemos que ha habido de todo. Del mismo modo que es inobjetable la crisis del modelo intervencionista clásico, también son apreciables los fracasos de muchas aventuras privatizadoras. ¿Por qué se desestima entonces la contratación externa en Ciudad Real? De entrada, diré que soy partidario de aquel modelo cuyas decisiones mejor se adapten a los objetivos perseguidos, no tengo ninguna objeción apriorística en relación a la contratación externa o a la integración (o a cualquier modelo intermedio como la empresa pública). Por tanto, es natural que en este debate se considere necesario un añadido explicativo consistente en dar las razones por las cuales un servicio se presta desde el interior o el exterior de la propia organización pública. Dichas razones, de tipo político y técnico, deben proceder de los responsables políticos y deben también aclarar por qué el modelo elegido es superior al descartado.
Es evidente que en Ciudad Real esas explicaciones no se dieron cuando se decidió privatizar, y espero que se den con detalle ahora que se opta por remunicipalizar. Mi opinión personal es que en su día se privatizó con clara ventaja para una de las partes contratantes (la privada), en detrimento de la propiedad (es decir, de los ciudadanos). Es más que probable que las empresas concesionarias jugasen con ventaja como explica la muy reconocida teoría de los juegos. En contratos de esta naturaleza se combinan los elementos de derecho público y privado y aspectos económicos. El consistorio estoy seguro que cuenta con funcionarios especializados en derecho administrativo. No lo estoy tanto sobre su dominio de las otras materias, en particular las económicas. Se produciría entonces el ejemplo clásico de contratos imperfectos con información asimétrica. Muy asimétrica a favor de los negociadores privados añadiría. El resultado sería una relación de trade-off entre costes presupuestarios y nivel de eficiencia de la actividad, es decir, nos encontramos con un servicio que puede prestarse correctamente pero que es innecesariamente caro, poco eficiente y perjudicial, por tanto, para los intereses ciudadanos. Ello no invalida la contratación externa, solo la incapacidad y desidia de quienes adoptaron la decisión en términos alejados del óptimo por no disponer de personal adecuado en las negociaciones. Es el problema de los cargos electos, que nunca ven el momento de formar a su personal, ocupados como están en pulir su imagen pública.
La decisión final
La decisión parece estar tomada: remunicipalizar a través de EMUSER. Personalmente creo que tan buena puede ser esa opción como haber mantenido la solución privatizadora reformulando los contratos con controles ex post, con garantías a posteriori. Pero más allá de ello, me preocupa especialmente que las organizaciones, y en particular las públicas, y más en particular nuestro equipo de gobierno que se pasa los días hablando de transparencia, se olviden, también de forma sistemática, que sin ofrecer información clara, a tiempo, y bien fundamentada, están limitando el derecho de los ciudadanos para poder enjuiciar el ejercicio del poder.
En el año 1975 con una población de 38 millones de habitantes había en España menos de medio millón de funcionarios. En el año 2015, con una población de 46 millones de habitantes, había, según los Presupuestos Generales del Estado, en España 2,5 millones de funcionarios; a los que habría que sumar los laborales de la Administración y demás puestos de todo tipo que, con el nombre que se le quiera dar, forman parte de la Administración, unos 3´4 millones, más o menos.
En el año 1975, la deuda pública española era de un 7,3 del PIB, y los parados eran poco más de medio millón. En la actualidad la deuda es del cien por cien del PIB, incluyendo en el PIB la prostitución, y del paro mejor ni hablamos. Añadamos un déficit en las cuentas de 50.000 millones de euros este año, un millón de páginas de boletines oficiales publicadas en 2015 y unas necesidades en pensiones y sanidad crecientes de modo geométrico, fruto del envejecimiento de la población.
Podría seguir, pero el lector avezado no necesita más. El Estado, tal y como está configurado actualmente, es inviable a medio y largo plazo; no hay quien soporte el inmenso aparato burocrático que devora vorazmente el dinero de nuestros impuestos. Tenemos un coche enorme y pesado, pero no tenemos gasolina para hacerlo andar.
La solución que se propone a este problema es… comprar un coche más grande y más pesado y que consume más gasolina, más impuestos, más IBI; lo llaman remunicipalizaciones.
En mi opinión, humildísima opinión, pues ando lejos del nivel de conocimiento y formación del autor de este artículo, es que hay que disminuir el tamaño atroz e infinito del Estado y dedicar los recursos, siempre escasos, a las necesidades básicas y primordiales, sanidad, pensiones… que ya de por sí suman un tanto importante. Y, por supuesto, dejar siempre a los profesionales y especialistas que hagan su trabajo, que las empresas de jardinería realicen las labores de jardinería, que limpien las empresas de limpieza, que pinten los pintores, etc. Si hay que mejorar criterios y regulaciones para optimizar la relación Administración-Empresa privada, que se haga; pero, por favor, no más nepotismo, corrupción y despilfarro; basta ya de empresas públicas ruinosas.
Termino con un comentario que el autor de este artículo publicó en este medio en el tiempo en que se postulaba a liderar el PSOE en Ciudad Real, año 2014, y que ilustra los orígenes de este inmenso, oneroso, esclerótico y ruinoso monstruo llamado Estado que nos devora:
«Entre los años 1985 y 1989 (no hablo de antes ni de después) entramos centenares de personas en la Diputación con un contrato laboral que se transformó en contrato fijo. ¿Cómo fue esto posible? Pues tiene que ver con la llegada de los socialistas al poder en 1982.
Entre las novedades para reformar la Administración pública figuraba un sistema quue, de modo similar a otros paises centroeuropeos, dejara las oposiciones para cuerpos de élite muy específicos. Pero lo que pretendía ser un criterio ágil de renovación del personal de las administraciones públicas de acuerdo a criterios de mérito, paso a ser, lamentablemente, un criterio clientelar de entrada para amigos, compañeros de partido, etc. Ocurrió no solo en la Diputación, quizá te acuerdes de los PNN de Universidad o los profesores de escuelas de maestría industrial. Se funcionarizó con pruebas no exttraordinariamente exigentes a muchos trabajadores públicos. Había criterios muy relajados.
Era legal, y no quiere decir que los contratados o funcionarizados no reunieran cualidades, pero sí, no podemos hablar de crierios como los que se establecieron con posterioridad. Ese sistema se eliminó creo que a partir de 1989.
En la Diputación la mayoría de aquellos contratados pasamos a ser funcionarios por medio de un concurso-oposición.
En todo caso, yo, como la inmensa mayoría de mis compañeros, he tratado de cumplir de forma leal con mi trabajo, formándome permanentemente para hacerlo cada día mejor.»
¿Entienden ahora por qué me opongo a las remunicipalizaciones?
http://www.miciudadreal.es/2014/10/27/angel-pareja-se-presenta-las-primarias-del-psoe-de-ciudad-real-con-la-transparencia-y-la-gestion-eficiente-de-los-recursos-publicos-como-ejes-de-su-proyecto-politico/
Efectivamente, quienes creemos que una gestión más eficiente del sector público es posible, tratamos de contribuir a ello con nuestra ideas y no solo con nuestro trabajo.
En cuanto al tamaño del Estado y la intervención pública en la economía, puede decirse que los intervencionismos practicados hasta los años setenta del siglo pasado se justificaban por los fallos del mercado y lograron, además, la consolidación en muchos países del llamado Estado del Bienestar.
Es verdad que la inadaptación de los mecanismos de intervención tradicionales del sector público a los problemas reales de la economía a partir de la primera crisis del petróleo obligó a repensar la actividad pública, de forma que desde los años ochenta la lógica economicista comenzó a ser predominante en la economía mundial. Sin embargo, esos procesos liberalizadores y privatizadores justificados por los allos del sector público, tampoco se han visto libres de numerosas deficiencias en su aplicación y sus efectos.
No hablo de lo que ocurrió a partir de Lehman Brothers, por que lo conocemos todos. Todo lo anterior es historia.
Respecto a las remunicipalizaciones, ya he comentado en el artículo que soy partidario de que aquel que resulte elegido responda a la finalidad última de obtener la mejor producción o prestación del servicio en términos de eficiencia. La fórmula organizativa más apropiada para lograrlo dependerá de las características del propio bien o servicio de que se trate y de otros muchos factores y circunstancias, lo cual es lógico si consideramos que ambas formas organizativas son imperfectas y cada una de ellas tiene sus ventajas y limitaciones específicas. Por eso recomiendo al actual equipo de gobierno que explique el porqué de las remunicipalizaciones. Algo que no hizo el equipo de las privatizaciones.
Por cierto, si tiene interés en seguir este debate, le explicaré como a través del llamado efecto trinquete, la contratación con información asimétrica proporciona a una de las partes, como intuyo que ha ocurrido con más de una contrata aquí en Ciudad Real.
Cuando habla de equipo de privatizaciones, ¿a quién se refiere usted?, ¿al equipo de don Lorenzo Selas?, ¿al de Nicolás Clavero? Después, ¿qué entiende usted por privatizar? El servicio de mantenimiento de parques y jardines es público, lo mismo que el servicio de limpieza, o el de comidas a domicilio. Estos servicios son públicos prestados por empresas privadas. Lo mismo ocurre con el pintado y señalización vial, el asfaltado de las calles, el mantenimiento del alumbrado, la seguridad del Museo López Villaseñor, etc. Todos ellos servicios públicos que ha de atender el ayuntamiento, y que se pueden prestar, y se prestan, por empresas privadas. Según su criterio, ¿a qué equipo de privatizaciones adjudicamos estas privatizaciones (y perdón por la redundancia)? Por último, y por el bien de nuestro bello idioma, hablemos con propiedad: para que algo sea privatizado, debe dejar de ser público. Los servicios que presta el ayuntamiento eran, son y serán públicos.
La «huida del Derecho Administrativo».
Hay una rasgo en esto de las remunicipalizaciones que es muy preocupante y no se le da la importancia que debiera. El Derecho Administrativo adolece de rigidez, es cierto, pero no es menos cierto que esa rigidez, que enlentece y dilata la gestión pública, tiene como función que los recursos públicos sean gestionados adecuadamente, con transparencia y responsabilidad. ¿Qué sucede entonces? El político, debido a la rigidez y lentitud del Derecho Administrativo, y a los múltiples controles que éste le impone, descubre la empresa pública. De modo análogo, esto es lo que ha ocurrido en el caso de las remunicipalizaciones: la Ley, en general (la Ley de estabilidad, o ley Montoro, por ejemplo), impide a los actuales munícipes llevar a cabo su plan de remunicipalizaciones; solución, resucitamos la EMUSVI, de infausto recuerdo, hacemos cuatro cambios, una página web y solucionado. Y aquí viene ese rasgo al que me refería como poco visibilizado, eso en lo que pocos caen: el enorme poder que un señor va a tener sobre la vida y las haciendas de centenares de personas, si no miles. La EMUSER será la vicaría por la que todo currito habrá de pasar si quiere trabajar en Ciudad Real. Pero no sólo eso, las empresas proveedoras, tanto de bienes como de servicios, también habrán de rendir pleitesía ante el Señor de la EMUSER si quieren trabajar en Ciudad Real. Y recordemos, sin las ataduras del Derecho Administrativo. Todo esto tiene un coste en términos de libertad enorme; el supuesto ahorro económico está por ver, aunque los precedentes son poco halagüeños. Al mando de esta empresa y de un gran presupuesto hay y habrá un señor con nula experiencia de gestión en la tarea que se ha autoencomendado, lo digo por la importancia que usted da a la formación.
Mire, el marco jurídico-administrativo al que está sometido cualquier actividad pública está garantizado en nuestro país. Con mi artículo solo pretendía estimular el debate sobre lo que creo fundamental, que una gestión pública diferenciada del modelo tradicional administrativista puede ser, y lo es, más eficiente para los intereses colectivos.
Hay numerosísimos ejemplos dignos de mención en todos los niveles de nuestra administración, en contraste con alguna fórmulas rocambolescas y opacas que pretenden la cuadratura del círculo. Le recomiendo la página de la Agencia Española de Evaluación y Calidad dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
Sobre si las privatizaciones que han dado, o pudieran dar lugar a las remunicipalizaciones las hizo el sr. Selas, el sr. Clavero o la sra. Romero es indiferente. Pero, si como creo, no se hicieron de la mejor manera posible, ellos sí son responsables por sí mismos, porque le aseguro que los funcionarios intervenimos muy poco en esas decisiones. Y si los que intervienen no lo hacen con capacidad suficiente para trascender los meros controles administrativos, la responsabilidad es también de quien los nombra para esa función.
Mire, yo creo en el sector público y en el servicio público. Y claro que los servicios públicos se pueden prestar por el sector privado. De eso trata todo el tema que nos ocupa. La cuestión es elegir la fórmula organizativa que permita alcanzar los objetivos de la forma más eficiente. En general, resulta evidente que en las organizaciones jerárquicas el control interno, entendido en sentido clásico, se apoya en el principio de legalidad y apenas lleva costes de transacción asociados. Este aspecto garantista, tantas veces criticado, también permite un alto grado de cohesión en la organización. Por el contrario las ventajas de la organización de «mercado» responden sobre todo a la flexibilidad y a su capacidad de adaptación y respuesta a los cambios gracias a un sistema de incentivos y de motivación personal y organizativo aparentemente superior. Pero esto es solo en teoría, ya le digo que en la administración española se están haciendo cosas muy interesantes. Es una cuestión de metodología y de planificación. Por estos lares es muy infrecuente, la verdad. Predicamos en el desierto. Y luego nos quejamos.
Finalmente le diré que este artículo lo he escrito con mi mejor intención, a lo mejor me ha salido un poco/demasiado académico, pero sé que los lectores de micr.es somos gente avezada. También, como usted me recordaba, soy persona política, desde siempre además y en posiciones ideológicas que quizás no estén próximas a las suyas. Pero ese es otro tema. Y yo proponía un debate sobre gestión pública con las remunicipalizaciones como telón de fondo.
Con respecto a la gestión de personal que usted menciona, lo que dije hace dos años sobre la contratación en las administraciones públicas, incluida nuestra Diputación, es cierto.
En cuanto a mí, siempre he tratado de formarme por propia iniciativa y aprovechar la formación puesta a mi disposición por la institución para la que trabajo. Considero que es fundamental y no se le presta la debida atención con las negativas consecuencias que tiene para todos: Administración y empleados públicos.
Muchos o pocos, el problema es que la gestión de personal tiene una camisa de fuerza en un sistema garantista que no valora esfuerzos. Se trata de un sistema piramidal muy rígido, también en la transmisión de información e instrucciones, que impide aprovechar las competencias de los empleados públicos, caracterizados paradójicamente por la autoformación que se produce antes de prestar sus servicios y durante su permanencia en el servicio público con la pretensión de lograr la promoción interna.
Como podrá imaginar la promoción no llega nunca por esa vía. De hecho la LEBEP va para casi una década, con un texto refundido en 2015 y no se aplica. Y es una buena ley.
No hay, le diré, una gestión del conocimiento como modelo conceptual que trate de gestionar el conocimiento que se encuentra en los individuos para convertirlo en conocimiento colectivo. Lamentablemente.
En un medio como este donde solo tienen voz articulistas de (muy) izquierda, se agradece que prime -de vez en cuando- alguien que fundamente más por su saber que por su ideología. Felicidades por el artículo. Unos apuntes:
1º Los problemas de «carácter institucional», no son en sí un problema; el problema es que los ciudadanos hemos exigido a las admones tal nivel de transparencia, que hasta se ha creado un tipo penal llamado prevaricación administrativa por ignorancia inexcusable». La realidad actual del derecho administrativo obliga a que cualquier acto administrativo evacuado por un órgano comandado por cargo electo o de libre elección, lleve consigo tal carga de informes del interventor, del técnico… que deviene, como usted reconoce, en que una toma de decisión, a priori sencilla o urgente, implique un vericueto administrativo laborioso y lento. Esto es un diagnóstico evidente. Yo lo achaco a un sobreforzamiento de los principios de legalidad administrativa y de transparencia. (Se deberían ponderar mejor las potestades administrativas frente a los antecitados principios)
2) Analice el presente caso desde su perspectiva ideológica: ¿Por qué van a pagar los trabajadores el problema/debate sobre la forma legal del patrón (ayto) que su patrón tiene? ¿No deberían primar los derechos de los trabajadores con independencia de si la empresa es pública o privada? Reconozca que ni Clavero ni Podemos han puesto el foco en los trabajadores como eje esencial del debate; para gente de izquierdas, debería serles señalado. El debate auténtico no era remunicipalización sí o no como modelo genérico del ayuntamiento; el debate de fondo era si remunicipalizando se perdían puestos de trabajo o no se perdían. Y eso no ha primado; si la sentencia de los de la tele no declara la sucesión de empresas, se van al paro por decisión política (remunicipalizar es decisión política si o si) y detrás los 200 jardineros, porque repito: primaba más la vertiente ideológica que posee el remunicipalizar, que si 200 trabajadores quedaban sin trabajo. Esto es imperdonable.
3) No lo ha redactado como tal, pero se intuye que maneja el concepto doctrinal de «huida del derecho administrativo de las admones». Y disculpe que especule con ello, pero creo que no lo nombra porque en el fondo, esta «huida del derecho administrativo de las admones» es, en sí, una derrota ideológica de la izquierda. Y que gente preparada, como usted, ya reconozca que las administraciones, como entes públicos, no necesariamente sean quiénes tengan que prestar servicios que comúnmente llamamos «publicos», es en sí, contradecir el dogma que la izquierda sostiene, no por eficacia, sino por cerrazón. (Eso no significa todos los servicios públicos puedan ser prestados por entes privados, cosa que no defiendo y que conste)
4) Entonces, ¿qué hacemos con el apartado 3º, del art 103 CE que establece que: «…el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad…» Yo le voy a visión: «funcionario», tal y como entendemos que ha de ser un funcionario, con oposición, debe serlo, únicamente, aquél que intervenga, de manera directa o indirecta, en la evacuación de un acto administrativo». El resto, a mi juicio, queda al albur de ser prestado por el sector privado, concurriendo los principios que en su conjunto forman aquello que llamamos «transparencia».
4) En España hace falta una legislación específica sobre «empresas públicas», más allá del batiburrillo de normas generales por las que se rigen. Creo que aquí no hay debate y estamos todos de acuerdo.
De nuevo le felicito porque me ha gustado el encuadre del debate. Espero y deseo que cuenten con usted más a menudo en este medio.
Enhorabuena. Supongo que estamos ante un texto digno de engrosar las páginas de epecializadas revistas en la Ciencia del Derecho o Economía de abolengo. Pero, a mi juicio, el trabajo adolece de valor divulgativo. Por lo que a mi respecta, lo único que me ha quedado claro son los obstáculos que encuentran las remunicipalizaciones en la famosa molicie de buena parte del funcionariado. Me imagino los semblantes de estupefacción de los integrantes de una comisión o pleno ante un texto tan difícil de digerir como este. Como bien decía una anciana pizpireta en no recuerdo qué película: ¨ Me gustaban más las misas en latín: es mucho más divertido no saber lo que dicen¨.